医疗器械注册人制度全面推进，制度红利释放显现
2021年6月1日起新修订《医疗器械监督管理条例》正式实施，标志着医疗器械注册人备案人制度在全国范围内的全面推行，将2017年以来在北京、上海、广东等省市试点实施的医疗器械注册人备案人制度提升到了一个新的发展阶段。据统计，截至2021年底，已有22个省共计391个注册人2409个产品按照注册人制度上市。新制度的全面落地实施，“松绑”医疗器械注册证和生产证，产业分工的精细化和集约化，有效的释放了政策的红利，有力助推了我国医疗器械产业高质量发展。
新的医疗器械注册人备案人制度模式打破了原有医疗器械注册证和生产许可证必须为同一企业所持有的限制，允许经批准上市的经审评部门从科学性研判认为安全有效的产品跨省跨区域委托有条件的企业生产，打破了地域的限制。但同时，在新法规的监管体系下，医疗器械注册人依法承担的权利义务贯穿于医疗器械研制、生产、经营、使用全生命周期，对医疗器械注册人包括受托生产企业提出了更多更具体、更翔实的关于质量管理方面的要求，进一步夯实了企业的产品安全主体责任，推动企业进一步巩固强化所生产医疗器械的安全、有效和质量可控性。
那么，医疗器械注册人备案人制度全面实施究竟对医疗器械产业和监管带来了哪些变化？6月17日，国家药品监督管理局组织召开医疗器械注册人委托生产调研座谈会，邀请国内部分省市药监部门和医疗器械企业负责人进行面对面“云端”交流，总结经验、查找不足、助力发展。
法规体系建设加速完善
2017年，中办、国办两办发布《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，明确实施注册人制度，国家药监局随后在上海、广东、天津等省（市）启动注册人制度试点。2019年，《关于进一步扩大医疗器械注册人制度试点工作的通知》发布，试点省份扩大到22个。2021年6月1日新修订《医疗器械监督管理条例》实施，标志着注册人制度在全国范围内正式生根落地。
配套新修订《条例》实施，国家局在2021年修订发布了《医疗器械注册管理办法》《体外诊断试剂注册管理办法》，今年3月份又修订发布了《医疗器械生产监督管理办法》《医疗器械经营监督管理办法》，并第一时间配套发布了《关于加强医疗器械跨区域委托生产协同监管工作的意见》、《关于发布医疗器械委托生产质量协议编制指南的通告》等一系列配套文件。据统计，截至目前，我国已经形成了以《医疗器械监督管理条例》为核心，13部配套规章、140余个配套规范性文件、490余份技术指导原则为支撑，较为完备的全生命周期监管法规体系。
“我们从法规体系上进一步明确医疗器械注册人、受托生产企业的责任和义务，明确医疗器械注册人对上市医疗器械全生命周期的产品质量安全依法承担责任要求。”国家药监局医疗器械监管司王者雄司长介绍，从法规层面归纳起来有三个主要特点，即：医疗器械注册人对所上市产品质量安全全面负责、受托生产企业对生产行为负责并接受注册人的监督、医疗器械注册人所在地省级药品监管部门全面负责对医疗器械注册人的监督管理。
国家局还结合监管实际，对原有的《医疗器械生产企业分类分级监督管理规定》、《医疗器械经营企业分类分级监督管理规定》进行了修订，形成了《关于加强医疗器械生产经营分级监管工作的意见》，目前正在面向社会公开征求意见。
“目的是综合运用科学监管、信用监管和智慧监管等手段，全方面多角度加强对医疗器械注册人和受托生产企业的监管。”王者雄强调，要坚决杜绝监管盲区、消除监管漏洞，全面指导属地监管部门有效落实监管责任，企业有效落实产品质量安全主体责任。
智慧监管迎接跨区域委托生产
医疗器械注册人备案人制度的要求，注册人可以自行生产也可以委托生产。委托生产可以在集团或关联公司内进行，也可以跨区域委托其他企业生产。从产业的角度来看，跨区域委托生产进一步打破了地域的限制，促进了资源的优化配置。但，也打破了既往的监管框架和模式，带来新的挑战。
跨区域的职责如何划分？各省市监管部门之间、各省市与国家局之间如何加强衔接？怎样才能实现科学监管、智慧监管？作为国内首批试点城市的上海很有发言权。
上海市药品监督管理局副局长郭术廷介绍到，“针对医疗器械注册人制度特点，上海局通过探索“守牢底线、追赶高线、紧抓重点、协同监管”四举措，努力提升上市后监管能力。具体来说，守牢底线是要严控产品质量安全风险；追赶高线是指引入信用等级、第三方评价等社会资源开展创新监管；落实注册人全生命周期主体责任是始终紧抓的重点；最后是跨区域监管方面，上海市主动协调，加强省局之间沟通，密切协作开展联合检查或委托检查。”
2022年，北京市与上海市药监局密切配合，首家外埠注册人落地北京市委托生产。北京市药监局副局长王厚廷介绍跨区合作经验：其实早在2019年，北京局组织制定《北京市医疗器械注册人制度试点工作实施方案》，允许在北京、天津、河北等21个省（自治区、直辖市）试点实施注册人制度，探索开展区域合作。2020年，北京局联合天津、河北两省市局印发《促进京津冀医疗器械注册人协同创新高质量发展的意见（试行）》，推动建立三地药监部门现场检查结果互认、监管资源共享机制，统一医疗器械注册、生产环节现场检查要点，统一监管标准，共同解决监管工作重点难点热点问题，探索建立跨区域协同合作的医疗器械上市后监管新格局。
“试点工作期间，我局同意55家注册人开展试点工作，涉及首次注册委托生产、变更注册委托生产、集团内部委托生产、CDMO受托生产、跨省委托生产等多种情形，20家注册人62个产品通过注册人制度上市，涉及京津冀和重庆、湖南、山东等地区。2022年我局加强与天津、四川、上海、河北等省市药监局沟通，密切协作开展检查，明确检查要求，受托完成5家注册人质量管理体系现场核查，委托开展2家注册人质量管理体系现场核查，及时互通检查信息。”王厚廷说。
广东省是国内医疗器械注册人制度第二个试点省份，广东省药监局副局长严振介绍：广东省药监局按照“依法依规推进、全程风险可控、对接国际规则、可复制可推广”的基本原则，以“落实注册人主体责任，强化事中事后监管，加强社会共治”为目标，强化制度建设，透明决策过程，科学风险管控，牢牢守住质量安全底线。“我们组织各级监管人员，检验检测、审评、监测等技术支撑部门，行业协会组织、行业专家、企业代表等多方力量召开风险研判会，科学研判处置质量安全风险，力争把风险消灭在萌芽状态。同时，根据监管工作实际，研究注册人在委托生产、经营、使用各环节监管的新动态、新变化，以数据分析为基础开展风险研判，从相关试点产品在检验检测、审评、不良事件监测、案件查办等工作中的医疗器械质量安全风险、监管工作机制进行分析，对生产、经营、使用各环节安全形势进行研判，及时指导各有关单位有效防控风险。”严振说。“截至2022年6月1日，广东省现有54家企业132个产品（二类品种123个，三类品种9个）按照医疗器械注册人制度获准上市。”
湖南省自试点工作实施以来，企业申报热情高涨，截至2022年4月30日，共有250家注册人企业1769个品种，81家受托企业参与注册人制度工作。对于湖南省的主要做法，湖南省药监局副局长彭旭明总结为“五个结合”：深化改革和注册人制度试点相结合，高位推进和广泛宣传相结合；促进发展与确保安全相结合；整体推进与突出重点相结合；完善体系与提高能力相结合。在试点过程中，湖南试点品种数量增长迅速，试点区域全面覆盖，试点品种类型丰富，覆盖了医疗器械注册的各种类型和情形，同时突出注册人制度在重点企业、重点园区、重点产品的不同作用，受托企业要求生产许可和品种对应，受托平台须建立完善的质量管理体系，同时加大对注册人初期服务力度，充分发挥注册人制度促进资源优化整合的优势，充分释放医疗器械产业创新发展活力。
企业创新如雨后春笋
17日召开的调研座谈会共邀请了5家企业参加，这5家企业中既有纯医疗器械注册人企业、也有纯受托生产的企业、还有既是注册人委托生产也接受其他企业受托生产的企业，可谓来源多种多样，具有典型代表性。在会上，与会的5家企业纷纷讲述了医疗器械注册人制度实施以来企业和行业的变化。
2018 年1 月，原国家食品药品监督管理总局批复同意《中国（上海）自由贸易试验区内医疗器械注册人制度试点工作实施方案》。2019年，联影医疗在江苏省药监局和上海市药监局的指导下，完成了我国首个医疗器械注册人制度跨省试点案例。
“迄今为止，按照江苏省医疗器械注册人制度试点工作实施指南（试行），公司共有5款产品通过注册人制度实现受托生产，累计生产超千台。”联影（常州）医疗科技有限公司质量副总裁汪淑梅在调研会议上表示，“这项制度有利于我们从集团层面进行资源整合和战略布局：委托方能够继续专注于产品创新研发、市场拓展和质量持续改进，受托方能够充分发挥其智能制造的区位优势，更加科学合理地进行医疗器械全生命周期管理，使得我们各自可以专注在自己的优势资源和技术，做到“因为专注而专业”，从而避免企业资源重复投入，提升企业综合竞争力，实现集团战略协同的高效发展。”
奥泰医疗系统有限责任公司管代、副总裁张仲谦也有同感，他介绍：委托生产可以给现在的生产场地腾出更多的空间用于研发和生产新产品，而对于企业优势生产项目则可以接受其他企业的委托，如该公司就成功受托研发和受托生产1.0T磁共振成像系统。现在公司既做注册人也做受托方，可以充分利用注册人制度改革红利，参与实施委托生产、受托设计、受托生产等多种形式的落地项目。
北京爱康宜诚医疗器材有限公司董事长张朝阳认为：“通过注册人制度，优化了集团公司间的资源配置，在取得良好经济效益的同时，也为广大患者使用高性价比的国产产品贡献了力量。”
青岛达芬奇科技有限公司是一家公司研发的无托槽隐形正畸矫治器的科技公司。达芬奇科技公司总经理、管代王凯介绍，受益于医疗器械注册人制度的实施，公司主要产品无托槽隐形正畸矫治器已于2020年8月取得第二类医疗器械注册证。公司建立了包含正畸临床团队、医学设计团队、软件研发团队以及客户服务团队在内的组织架构体系，对产品全生命周期全面负责，但公司并不自己进行生产。产品完全委托山东沪鸽口腔材料股份有限公司生产，公司与受托生产企业签订委托合同和质量协议，定期对其开展质量管理体系评估和审核。
据悉，近几年来国家药监局和各省药监局笃行不怠，紧紧围绕监管职责、积极实践探索科学监管、智慧监管，坚持“守质量安全底线、促产业发展高线”，着力加强注册人备案人，特别是跨区域生产注册人及受托生产企业的质量安全监管工作，取得了积极成效。在对有关注册人和受托企业法人代表、企业负责人和管理者代表“关键少数人员”等大力加强法规宣贯的同时，始终将质量安全监管作为促进产业发展的基本前提。2021年以来，国家局连续部署开展医疗器械质量安全风险隐患排查整治工作，并连续两年将医疗器械注册人和委托生产企业，特别是注册人跨省委托、多点委托生产企业的质量安全情况列为风险隐患排查整治的重点关注内容，要求企业对照质量管理体系的要求深入开展自查，要求地方省局结合企业自查情况有针对性的开展监督检查，切实消除风险隐患，保障注册人制度下上市产品的质量安全。
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